美国两大加密监管机构将仅剩 3 名委员掌舵，立法失败后监管重担压向规则制定

美国证券交易委员会（SEC）与商品期货交易委员会（CFTC）这两个掌握加密资产监管与执法大权的联邦机构，将在本周五后同时陷入“人手荒”：SEC 委员 Hester Peirce 10 月 2 日离职后，该机构将仅以两名委员运作，为美国历史上第二次；CFTC 主席 Michael Selig 则自 2025 年底以来一直独自支撑。两家机构合计七张委员席位空缺，意味着这个规模约 3 万亿美元的加密行业，其美国监管走向将由仅剩的三名委员决定。

这一人事真空出现的时间点尤为敏感。9 月 15 日，被行业寄予厚望的《数字资产市场清晰法案》（CLARITY Act）在共和党控制的参议院以 49 票对 50 票倒在程序性投票门槛前，未能获得推进立法所需的 60 票。国会立法路径受阻后，SEC 与 CFTC 只能转向在现有法定权限下通过行政规则制定来划定加密边界。当规则而非法律成为监管主力，政策的耐久性下降、党派色彩上升，而规则制定的速度反而可能加快——这对项目方、交易所与机构投资者都是需要重新定价的变量。

两人 SEC 与一人 CFTC：历史上少见的监管真空

Peirce 在 SEC 任职八年，因长期主张为加密资产建立清晰规则而被行业称为“Crypto Mom”。她的离开距离其第二任期 18 个月延期的结束还有约两个月。此后，SEC 将仅剩主席 Paul Atkins 与委员 Mark Uyeda 两名共和党人——Uyeda 虽由拜登于 2022 年提名，但党派归属为共和党——五人两党配置的委员会出现三席空缺。

按照《证券交易法》，SEC 应由五名委员组成，且同一政党不得超过三人，以保证两党制衡。但法律并未强制要求五席必须满员，总统提名与参议院确认的节奏往往决定实际在任人数。根据 SEC 1995 年采纳的法定人数规则，委员会通常需三名委员方可构成法定人数并开展正式业务；但若在任委员少于三人，则在任委员人数即构成法定人数。这一被称为“两人规则”（Rule of 2）的机制，曾在克林顿政府时期与 2017 年初权力交接期被启用，使 SEC 在人手短缺时仍能处理日常事务与规则制定。

但这同时意味着两重约束：其一，任何重大决定都需要两名委员达成一致，一旦出现分歧便无法形成有效决议；其二，委员会失去民主党委员的制衡声音，剩余委员的党派倾向将直接决定监管取向。历史上，SEC 曾在两人状态下推迟多项重大执法与规则行动，直到新委员到任。

CFTC 的情况更为极端。自 2025 年 12 月代理主席 Caroline Pham 离职后，主席 Michael Selig 一直是该机构唯一的参议院确认委员。按照设计，CFTC 同样是五人委员会，目前四席空缺。白宫尚未宣布任何新提名，仅表示特朗普总统打算“在不久的将来”提名两个机构的成员。CNBC 9 月 4 日报道称，白宫已在筛选四名 CFTC 委员候选人，但未透露姓名。

在只剩一名确认委员的情况下，CFTC 的规则制定反而更少掣肘。前 CFTC 民主党主席 Timothy Massad 向媒体表示，Selig 无需争取其他委员投票即可推进议程，这反映了机构政治化加剧，“不是好趋势”。事实上，Pham 任内启动的为期 12 个月“Crypto Sprint”已在推进现货加密交易上市、代币化抵押品与稳定币、以及衍生品市场基础设施的区块链应用规则，Selig 上任后延续了这一路线。一人委员会的效率优势，正在成为特朗普政府绕开国会僵局的主要工具。

立法失败后，监管从国会转向行政规则

CLARITY Act 原本被行业视为解决 SEC 与 CFTC 管辖权之争的关键立法，预期将把更多数字资产监管权限划归 CFTC。该法案在参议院银行委员会经历了一年多的两党磋商，众议院也早在 2025 年 7 月以 294 票对 134 票通过。但在 9 月 15 日的程序性投票中，共和党参议员 Susan Collins、Josh Hawley、Jerry Moran 与民主党人一同投下反对票，法案最终功亏一篑。多方分析指出，阻碍法案的并非证券法技术细节，而是围绕在任总统数字资产持仓的道德争议，以及社区银行对稳定币条款的反对。

立法失败后，两大机构迅速转向行政路径。SEC 主席 Paul Atkins 与 CFTC 主席 Michael Selig 均表示将继续在现有法定权限下推进加密规则。这一转向早有铺垫：SEC 与 CFTC 于 3 月 17 日联合发布解释性文件，建立代币分类体系，明确大多数加密资产不属于证券，但同时指出非证券代币在特定条件下仍可能构成投资合同而受到证券法约束；9 月，在 CLARITY Act 投票失败数日后，SEC 又跟进 CFTC 发布员工问答指引，就代币发行、质押凭证与网络服务等场景如何适用联邦证券法给出操作口径。

对行业而言，规则制定路径是一把双刃剑。行政规则的优势是灵活与快速，尤其在委员会人手不足时，主席主导的议程更容易落地。但其代价是耐久性不足：行政规则可由下届委员会快速修改或撤回，只有国会立法才能提供稳定的制度预期。对需要长期资本配置与合规投入的机构而言，这种不确定性本身就是一种成本。

更深层的问题在于管辖权边界仍未法定化。CLARITY Act 的核心价值本是通过立法明确 SEC 与 CFTC 的分工，减少监管套利与合规模糊地带。法案失败后，两机构只能通过联合指引与个案执法来“协商”边界，这种边界的稳定性取决于两任主席的默契，而非法律条文。一旦人事或政治风向变化，项目方此前获得的合规确定性可能随之动摇。

党派失衡与后续观察点

人事真空带来的另一重隐忧是两党制衡的缺失。SEC 剩余的两名委员均为共和党人，CFTC 则仅由特朗普提名的主席一人掌舵。参议院民主党人在 6 月致特朗普与参议院多数党领袖 John Thune 的信中直言，特朗普政府似乎意图完全控制这些机构，对与国会善意合作缺乏兴趣。对加密行业来说，友好的监管环境短期内有利于创新与资本流入，但缺乏跨党派共识的监管框架，其长期稳定性取决于政治周期的延续。

接下来需要关注三个变量：第一，白宫何时正式提名填补空缺，以及被提名人选能否顺利通过参议院确认——若参议院两党席位接近，确认过程可能再度陷入拉锯；第二，SEC 与 CFTC 在现有权限下还将推出哪些具体规则，尤其是代币分类、稳定币与预测市场等敏感领域；第三，在第 120 届国会召开前，行业是否会转向推动更窄口径的独立法案，以绕开 CLARITY Act 的整体性僵局。

对加密市场而言，监管边界正在变得可计算，但制定边界的人越来越少。在立法缺位的窗口期，三名委员的每一次规则动作，都可能被市场放大为政策信号。行业在欢迎监管友好的同时，也需要为规则的不耐久性做好准备。