美国财政部就 GENIUS Act 稳定币规则征求意见，Tether 等海外发行人成焦点

美国稳定币监管落地进程迈出关键一步。美国财政部于 2026 年 8 月 17 日发布拟议规则制定通知（NPRM），就《Guiding and Establishing National Innovation for U.S. Stablecoins Act》（GENIUS Act）支付稳定币规则公开征求意见，试图在法律生效期限逼近之际，明确“在美国发行支付稳定币”和“向美国境内人士发行销售支付稳定币”两大核心定义。

这是财政部继 2025 年 9 月发布预先通知（ANPRM）后的下一步动作。公众可在联邦公报刊登后 60 天内提交意见，财政部预计答复截止 10 月中旬。但按照 GENIUS Act 的时间表，法律原定一年内完成规则实施的目标已于 2026 年 7 月 18 日到期而未达成，下一节点是 2027 年 1 月 18 日的生效日。在银行监管机构和市场监管机构尚未完成配套规则的情况下，全部规则在生效日前 finalized 的可能性较低，而新规通常会给予行业过渡期。

财政部想划清的两大边界

此次拟议规则的核心任务，是为 GENIUS Act 建立基础定义和管辖边界。根据财政部新闻稿，规则主要回答两个问题：一是“在美国发行支付稳定币”的含义，即发行人何时需要获得 GENIUS 牌照；二是“向美国境内人士发行或销售支付稳定币”的含义，即支付稳定币何时可以、以及如何在美国市场发行销售。

Treasury believes that the Act evinces a clear intent for payment stablecoins to serve as an effective means of payment and settlement, including across borders, and application of traditional investment rules to payment stablecoins may frustrate that goal.

财政部在文件中表示，尽管研究了证券法这一“长期存在的、涵盖其他金融工具发行要约和销售（含离岸活动）的法律制度”作为参考点，但支付稳定币的定位是支付和结算工具，将传统投资规则套用其上可能适得其反。拟议规则还提出了数十个待回答问题，每一个都需要在最终签署前得到回应。

财政部长 Scott Bessent 在声明中称，政府正努力快速推进规则落地，“为企业在美国创新和增长提供监管确定性，巩固美元作为世界储备货币的地位，保持美国作为世界加密之都的地位”。

海外发行人怎么管：Tether 的两年倒计时

行业最关注的，是拟议规则如何处理外国发行人，尤其是占据稳定币市场龙头地位的 Tether（USDT）。根据 GENIUS Act，自 2027 年 1 月 18 日生效日起，数字资产服务提供商一般不得发行、销售或以其他方式提供外国发行的支付稳定币，除非该外国发行人具备遵守任何合法命令的技术能力，并愿意遵守美国与其所在司法辖区之间的任何互惠安排。到 2028 年 7 月 18 日，进一步禁止向美国境内人士发行或销售非持牌发行人发行的支付稳定币。

这意味着 USDT 等海外稳定币在美国合规平台的可用窗口正在收窄。CoinDesk 此前报道，USDT 已触及两年倒计时，若无法满足 GENIUS Act 对外国发行人的要求，其在美国加密平台上的地位可能受到影响。财政部在拟议规则中设置的数十个问题，很可能就包括外国发行人合规认定、互惠安排的具体形式，以及现有存量 USDT 如何处理。

与此同时，美国本土持牌发行人的竞争格局已在成型。OCC 于 2025 年 12 月向 Circle、Paxos 等五家非银金融公司有条件授予国家信托银行牌照，更多申请预计陆续到来。GENIUS Act 还禁止上市非金融公司成为支付稳定币发行人，并由财政部、美联储、FDIC 组成新的稳定币认证审查委员会（Stablecoin Certification Review Committee）负责相关条件审查。

监管时间表与国会立法的拉扯

GENIUS Act 的实施进程正处于一个微妙阶段。该法案于 2025 年 7 月 18 日由特朗普总统签署成为法律，原定一年内（即 2026 年 7 月 18 日前）完成规则实施的目标已经错过。下一关键节点是 2027 年 1 月 18 日的生效日——以颁布后 18 个月与主要联邦支付稳定币监管机构发布最终规则后 120 天两者中较早者为准。考虑到银行监管机构和市场监管机构仍需出台配套规则，全部规则在生效日前 finalized 的难度较大，而新监管通常会给行业留出过渡 runway。

更大的变量来自国会。众议院和参议院正在推进《数字资产市场清晰法案》（Digital Asset Market Clarity Act），该法案实际上会重写 GENIUS Act 的部分条款，最引人注目的是交易所稳定币客户奖励计划（rewards programs）的处理方式——这正是银行与加密行业围绕“稳定币收益”博弈的焦点。但该法案在 8 月初未能启动关键投票，随后参议院进入八月休会，前景不明。

对发行机构和交易所而言，接下来需要关注三条线：一是财政部 60 天评议期内的行业反馈，尤其是外国发行人条款；二是银行和市场监管机构的配套规则进度；三是《数字资产市场清晰法案》能否在休会后重启并影响 GENIUS Act 的最终形态。监管边界一旦可计算，稳定币竞争的重心可能从发行端转向渠道与合规能力。